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La financiación urbana a través del suelo requiere de una política coordinada.- Carlos Morales

Esta entrega es la tercera de una serie de textos que serán realizados por expertos de instituciones que forman parte de la Coalición por la Transformación Urbana en México, y que abordarán temas relacionados con el desarrollo urbano, la vivienda, la gobernanza y el suelo, con el objetivo de presentar y discutir ideas que fortalezcan la política pública mexicana para conformar mejores ciudades para todos. La Coalición por la Transformación Urbana: Mejores ciudades para todos, es una iniciativa mundial de alto nivel creada por La Nueva Economia del Clima para ayudar a los gobiernos nacionales a enfrentar los desafíos económicos, de desigualdad y climáticos que padecen las ciudades del mundo, y así transformarlas en lugares habitables y sostenibles. El Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus sigas en inglés) México, C40, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Facultad de Arquitectura de la UNAM, Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), el Instituto Global para el Crecimiento Verde (GGGI, por sus siglas en inglés), ONU-Hábitat, el Colegio de México y Techo, decidieron unirse, con apoyo de la Embajada Británica, para conformar el primer grupo de aliados de la Coalición por la Transformación Urbana en México. A nivel global, la Coalición está integrada por más de 40 institutos de investigación, organizaciones intergubernamentales, inversionistas, proveedores de infraestructura, compañías de asesoría estratégica, organizaciones no gubernamentales y diversas redes de ciudades . A partir de este año, la Coalición inició actividades en México. Esta entrega está a cargo de Natalia García, gerente de regulación y normativa urbana y Gorka Zubicaray, coordinador de desarrollo urbano, ambos de WRI México, quienes sintetizan los principales retos en la gestión de suelo, a partir una entrevista a Carlos Morales, del Lincoln Institute of Land Policy, realizada el pasado 20 de junio.

La gestión del suelo es uno de los grandes retos de la planeación urbana, asegura Carlos Morales, del Lincoln Institute of Land Policy, en entrevista con el Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus siglas en inglés) México.

“El suelo es un activo único, al ser un elemento fijo e irreproducible, y es un elemento transversal en todos los niveles de la planeación urbana y territorial”, comenta Morales.

Además, agrega, es la mejor fuente de recursos para garantizar un desarrollo urbano incluyente.

“Por ello, es necesario diseñar instrumentos que aseguren el financiamiento urbano a partir de la gestión de la tierra”, explica.

¿Qué deben considerar estos instrumentos de gestión del suelo?

Los instrumentos de gestión deben contar con un diseño adecuado al contexto económico, social y ambiental, para asegurar que no entrarán en conflicto con el resto de los instrumentos en los tres niveles de gobierno, de forma que el resultado final sea la sustentabilidad del financiamiento urbano. La falta de integración genera desincentivos para la recaudación, e incluso reduce los montos totales recaudados. Como ejemplo, la legislación en materia urbana y fiscal ha tratado de incrementar la recaudación de impuestos locales, como el predial y el agua, a través de mayores transferencias federales a los municipios con un mejor desempeño local. Esta recompensa tuvo el efecto contrario, ya que los incentivos formaban parte de un juego de suma cero (cada año, unos municipios ganaban y otros perdían), por lo que el resultado final no fortaleció al sistema de recaudación local.

¿Qué tipo de instrumentos de gestión del suelo podrían ser más eficientes en México?

En el contexto nacional, que se encuentra en las etapas iniciales de la transición al financiamiento urbano por la gestión del suelo, es más factible la aplicación de instrumentos que se centren en recuperar el costo de la inversión en obra pública, como las contribuciones por mejoras. Este tipo de herramientas implican que el residente en la calle o el barrio donde va a realizarse la obra pública, realice una contribución parcial o total para los costos, como por ejemplo pagar una parte del costo de la instalación de alumbrado público de su calle. Sin embargo, estas herramientas no implican recuperar parte del incremento del valor de la propiedad derivado de esa inversión pública , por lo que no tienen carácter redistributivo, es decir que los que más se benefician de la subida del precio de sus propiedades por obras públicas, destinen parte de esa plusvalía a financiar el desarrollo urbano en zonas más desfavorecidas. Este último tipo de instrumentos se enfrenta a una mayor oposición, sobre todo en las primeras etapas de la transición.

¿Por qué es entonces tan difícil que se implementen y como podrían ponerse en funcionamiento?

A pesar del rechazo inicial a este tipo de instrumentos, no es imposible ponerlos en funcionamiento. En el caso del primer tipo, como las contribuciones para mejoras, es posible involucrar a los residentes mediante acciones de participación ciudadana, de forma que sean ellos los que decidan en qué proyectos del barrio se invertirá lo recaudado. Sin embargo, recordemos que esta fase es transitoria, ya que el objetivo último de la financiación para la gestión del suelo es que el municipio tenga recursos presupuestales para acometer las obras con inversión pública integral. Por ello es necesario la instauración de mecanismos redistributivos en las etapas finales del financiamiento para la gestión del suelo.

En el caso de los desarrolladores, la oposición a mecanismos redistributivos de gestión del suelo se hace más evidente, especialmente en el estado actual de la planeación urbana, tendente a flexibilizar el ordenamiento urbano tradicional, como los planes generales y parciales, en favor de otros mecanismos más flexibles. Como ejemplo de este último caso pueden citarse los polígonos de actuación a través de sistemas de actuación por cooperación (SAC). Sin embargo, incluso a través de estos instrumentos pueden establecerse normas redistributivas que el desarrollador se vea obligado a cumplir.

¿Cuáles son los retos que tienen estos instrumentos y porque los SAC, por ejemplo, han generado tanta controversia?

Los SAC no implican necesariamente una claudicación frente al sector inmobiliario, ya que es el diseño de las normas de juego de estos sistemas el que define la progresividad o regresividad del instrumento de regulación. Por ejemplo, un SAC podría ser un mecanismo redistributivo si gravase solamente a los propietarios que quisieran desarrollar sus predios por encima de los límites establecidos en los planes, y si ese valor incluyese no sólo los impactos del proyecto en la infraestructura (tanto la conexión in situ como la inversión necesaria de origen para poder garantizar el servicio), sino también el valor del aumento del terreno y los impactos sociales que genera el nuevo desarrollo.

¿Hablando de impactos sociales, cómo pueden ser mitigados y cómo incorporamos los supuestos de justicia social urbana al diseño de los instrumentos de gestión?

Estos puntos, los de los impactos sociales de los proyectos urbanísticos (por ejemplo la conformación de distritos segregados para rentas altas o la expulsión de población de bajos ingresos), pueden mitigarse condicionando la aprobación de las nuevas normas de operación urbanística, o la concesión de los permisos de construcción, para que los desarrolladores produzcan vivienda social dentro del polígono, e incluso para que un porcentaje obligatorio de las viviendas del propio desarrollo habitacional tenga que estar destinada a vivienda social. Este tipo de políticas limita las ganancias de los desarrolladores, pero establece normas para asegurar que se generen subsidios cruzados a partir del desarrollo del suelo. No obstante, no es la única forma de incrementar la producción de vivienda social. También son factibles otros tipos de esquemas, como los bonos de densidad, que incrementan el coeficiente de utilización del suelo a cambio de un mayor porcentaje de vivienda social disponible dentro del desarrollo habitacional.

Asimismo, es necesario incorporar herramientas de gestión específicas al contexto social en el que se produce el desarrollo urbano. Por ejemplo, para un mismo fenómeno (el crecimiento urbano) el instrumento apropiado de gestión puede variar, en función de si el proceso es irregular o regular. En el primer caso, el procedimiento habitual es la expropiación del terreno urbanizado por parte del Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS) , y la concesión de títulos individuales de propiedad del suelo a cada individuo. Este proceso perpetúa la falta de recaudación de impuestos locales (como el predial) en la zona regularizada. No obstante, si el título de propiedad del suelo se otorga de forma comunitaria, en la forma de cooperativas o fideicomisos del suelo, se crea de facto un municipio en el que cada cooperativista se ve en la obligación de aportar para el mejoramiento de la comunidad.

En el caso de procesos regulares, lo habitual es que el promotor privado desarrolle el proyecto de tal forma que sólo se contemplen los usos rentables, minimizando los que no generan un beneficio (espacio público, equipamientos, áreas de preservación, entre otros). La introducción de instrumentos como los proyectos de reparcelación, con los que los propietarios de suelo se distribuyen cargas y beneficios de usos rentables y no rentables, de acuerdo con un conjunto de normas claras para desarrollar conjuntamente proyectos integrales, que incrementa la calidad de los proyectos, e introduce un componente redistributivo en los procesos de urbanización.

¿Qué ya existe en materia de gestión, y qué mecanismos han funcionado en México?

A pesar de la complejidad del universo de los instrumentos de gestión del suelo, lo cierto es que puede avanzarse mucho con los mecanismos de los que ya se dispone en la actualidad. Los instrumentos de contribución de mejoras, por ejemplo, están contemplados en gran parte de los códigos municipales. Los polígonos de contención urbana, a pesar de sus limitaciones, ofrecen una gran oportunidad para continuar avanzando en la regulación del suelo periférico. Y, en última instancia, el gobierno federal puede usar sus poderes para asegurar la utilidad pública, como en el caso del crecimiento urbano, a través del mecanismo de la expropiación. De esta forma, y unificando las reservas territoriales existentes, podrían generarse otros instrumentos de gestión del suelo, como los bancos de tierra, de tal forma que, bajo el espíritu del modelo francés, con el incremento del valor del inventario de los suelos propiedad del banco, pudiese financiarse vivienda social, equipamientos urbanos, o proyectos de infraestructura.

¿Cuál debería ser entonces la prioridad del gobierno federal y de los demás niveles de gobierno en materia de gestión de suelo?

La financiación urbana a través del suelo requiere de una política coordinada en los tres niveles de gobierno. En nuestro contexto nacional, ¿cuáles deberían ser los siguientes pasos? En primer lugar, debe analizarse el contexto específico en el que queremos intervenir. Una vez analizada la factibilidad, es recomendable comenzar por mecanismos sencillos de instrumentar, como las contribuciones de mejoras, o similares, que impliquen sólo la recuperación de los costos de obra pública. Gradualmente, a medida que se genera una cultura de corresponsabilidad cívica en el desarrollo de la ciudad, se podrán incorporar mecanismos más avanzados de gestión y control del suelo que aseguren la progresividad del desarrollo urbano. Sólo así podremos asegurar que el desarrollo urbano disponga de los recursos suficientes para asegurar un desarrollo equitativo, incluyente y, sobre todo, justo.

La próxima entrega de la serie Coalición por la Transformación Urbana: Mejores ciudades para todos, abordará la movilidad urbana sostenible en las ciudades mexicanas, y sintetizará las ideas más relevantes que surjan de un diálogo, en el marco de Terraza de las ideas, entre Fernanda Rivera, David Escalante, Silvia Mejia y Abel Muñoz de Luna.

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