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¿Cómo pueden afrontar las ciudades mexicanas el reto de la gestión del suelo?

Dos ciudades latinoamericanas nos proporcionan ejemplos de instrumentos innovadores de gestión del suelo que han permitido redesarrollar zonas urbanas

El crecimiento demográfico se perfila como uno de los grandes retos a afrontar para las ciudades latinoamericanas. México, por ejemplo, es el segundo país más poblado de América Latina con 119.5 millones de habitantes, según datos de 2015, y con una proyección de 148 millones de habitantes para 2050. Además, se estima que, en las próximas décadas, buena parte del crecimiento demográfico en el país sea urbano. Para 2030, las ciudades albergarán 83.2% de la población nacional. Las ciudades necesitarán más suelo para viviendas, infraestructura y equipamientos a fin de poder alojar a los nuevos habitantes urbanos. Sin una adecuada planeación y gestión del suelo urbano, este crecimiento urbano podría poner en riesgo ecosistemas estratégicos de las ciudades y aumentar los niveles de desigualdad.

Cuando hablamos de gestión del suelo urbano, nos referimos al conjunto de normas, leyes, políticas y acciones realizadas, en principio, por los gobiernos locales, estatales y nacionales en función de la organización del territorio. Dentro de esta organización se incluye la clasificación del suelo, la regulación de usos y sus aprovechamientos urbanísticos. Es decir, se refiere a todas aquellas acciones que impliquen el control sobre la utilización del suelo por parte de los ciudadanos y del gobierno.

En México, la planeación y la gestión del suelo es competencia de los municipios, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Durante las dos últimas décadas, sin embargo, el Gobierno Federal ha incidido en la planeación municipal, por ejemplo, a través de la Política de Vivienda. Dicha política busca proveer vivienda para las personas de más bajos ingresos del país. Bajo este esquema, se ubicó a estas nuevas viviendas a las afueras de las ciudades, en donde el precio del suelo es mucho más económico, y se favoreció así la expansión y la urbanización en zonas periféricas.

Con el objetivo de revertir estas tendencias, el pasado 17 de noviembre del 2020, la Coalición por la Transformación Urbana México lanzó el reporte “Acciones federales para la planeación urbana: Hacia mejores ciudades para todos”. El reporte es el resultado de dos años de trabajo e investigación que reúne a diversas organizaciones e instituciones con el fin de contribuir al desarrollo de mejores ciudades. En este se identifican seis áreas de oportunidad de política urbana federal para transformar las ciudades: vivienda para todos; gestión del suelo y control de la expansión; movilidad y accesibilidad urbana; resiliencia urbana, mitigación y adaptación al cambio climático; gobernanza metropolitana, y financiamiento del desarrollo urbano.

El Reporte de la Coalición recomienda al Gobierno Federal:

  1. Incorporar instrumentos de planeación de escala intermedia para desarrollos de áreas específicas de la ciudad, en los que se incorporen instrumentos diversos de delimitación de usos de suelo con la participación de la comunidad en el desarrollo
  2. Incorporación de espacios públicos como mecanismos de mitigación de impacto de construcciones industriales, con lo cual se permitan usos mixtos en áreas industriales a través de la incorporación de infraestructura verde

Como ejemplo de lo anterior, presentamos dos casos de instrumentos de gestión del suelo utilizados en América Latina que han privilegiado el redesarrollo de zonas urbanas en lugar de la expansión. Estos instrumentos representan formas no tradicionales de urbanización y permiten entender la gestión del suelo como un ejercicio de corresponsabilidad entre el sector público y privado. Estos son los Planes Parciales en Colombia y los Sistemas de Actuación por Cooperación (SAC) en México.

Plan Parcial Simesa – Medellín, Colombia

Plan Parcial Simesa - Medellín, Colombia. Crédito: Flickr / Nando.Is_.Insane

Desde su primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en 1999, la ciudad de Medellín ha implementado un modelo de crecimiento urbano controlado en el que se privilegian los procesos de consolidación y renovación urbana a través de la premisa de “crecimiento hacia adentro”. El POT propuso redesarrollar áreas estratégicas para contrarrestar la expansión de la ciudad y frenar el avance de la mancha urbana sobre las montañas.

El instrumento mediante el cual se efectuó la premisa del POT era el Plan Parcial. Este es un instrumento de planeación de escala intermedia que se usa para desarrollar de forma conjunta un área específica de la ciudad. Entre las potencialidades de este instrumento destaca el establecimiento de nuevos aprovechamientos de los predios mediante la asignación de usos específicos, intensidades de uso y edificabilidad. También establece las obligaciones de cesión y construcción, así como la dotación de equipamientos, espacios y servicios públicos. Los planes parciales pueden ser formulados por las autoridades municipales o por actores privados interesados, y deben registrarse ante las autoridades de planeación y control ambiental correspondientes para su aprobación.

En Medellín, el Plan Parcial de redesarrollo, una iniciativa privada, se utilizó en el polígono donde se encontraba la siderurgia de Simesa, así como en los predios de otras tres grandes empresas en funcionamiento: Erecos S.A., Holasa S.A. y Smurfit Cartón de Colombia S.A. En conjunto, la planeación se desarrolló sobre un área de más de 30 hectáreas.

El reto principal de este Plan Parcial consistió en diseñar una combinación de usos que no implicara desplazar prematuramente a las industrias. Para respetar las autonomías de las industrias en sus tiempos de relocalización y, a su vez, se pudiera empezar la ejecución del Plan, este se dividió en Unidades de Actuación Urbanística (UAU) donde cada una constituía un proceso particular, lo que permitía que las empresas que aún no habían emprendido su relocalización pudieran permanecer en el sitio sin que el desarrollo de otras Unidades generase incompatibilidades en términos ambientales o funcionales.

Para evitar la incompatibilidad de usos de suelo, el Plan incorporó un sistema de parques públicos cuyo propósito fue fungir como áreas de mitigación de los impactos generados por las industrias (sobre todo contaminación auditiva), lo que permitió a construcción de viviendas relativamente próximas a las industrias existentes.

El Plan Parcial estableció cesiones de 11.3 hectáreas para diferentes espacios públicos, de las cuales casi 6 hectáreas se destinaron a parques. A su vez, las manzanas destinadas a complejos habitacionales debían habilitar zonas verdes libres, por lo que la ocupación de los edificios ascendería a un máximo del 37% de la superficie del Plan Parcial, y dejaría el 63% del suelo como área libre.

Se consideran logros del Plan encontrar mecanismos de redesarrollo urbano sin que esto implicara el cierre de las empresas en el polígono, además de lograr la creación de nuevos espacios públicos y equipamientos urbanos (como el Museo de Arte Moderno de Medellín – MAMM) financiados por actores privados. Por otro lado, el Plan Parcial Simesa no incorporó unidades de vivienda de interés social en su planeación ni ejecución. Actualmente, en la legislación colombiana se establece que todos los planes parciales deben incorporar como mínimo un 20% de viviendas de interés social.

SAC Granadas – Ciudad de México, México

SAC Granadas - Ciudad de México, México. Crédito: Flicker / Jorge M.

En 1996, el entonces Distrito Federal (ahora Ciudad de México) publicó la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, mediante el cual se creaban los Sistemas de Actuación por Cooperación (SAC). Los SAC son un instrumento que busca articular la acción de los sectores públicos, social y privado para la realización de proyectos y obras específicas que generen beneficios directos al entorno urbano.

Este instrumento promueve procesos de renovación y revitalización urbana, y se ejecutan a través del trabajo del sector privado en conjunto con las diferentes dependencias del Gobierno de la Ciudad de México. Entre los objetivos del instrumento se destaca: repartir en forma eficiente y equitativa los costos y beneficios generados por el desarrollo urbano, renovar zonas urbanas deterioradas y la financiación del desarrollo urbano por parte de actores privados.

En abril del 2015, se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el Acuerdo mediante el cual se constituyó el Sistema de Actuación por Cooperación Granadas (SAC Granadas) en la Alcaldía Miguel Hidalgo. El polígono del SAC era predominantemente industrial y abarca total o parcialmente 12 colonias de la Alcaldía Miguel Hidalgo, y que comprende una superficie de 363 hectáreas.

A diferencia del caso de Simesa, la transformación de la zona de Granadas fue un proceso que comenzó mucho antes del SAC. Con la salida de las industrias, se generó una oferta de suelo que fue aprovechada por los desarrolladores inmobiliarios. La Norma Particular de Ordenación Granadas (NPO), anterior al SAC, detonó un desarrollo acelerado de oficinas en el sector.

Actualmente, la zona se beneficia por las grandes inversiones en infraestructura, y ofrece vivienda en una zona central de la ciudad, espacios públicos, equipamientos culturales, comercio, entre otros atractivos. Sin embargo, este proceso de renovación urbana ha sido altamente criticado debido a que no ofrece soluciones de vivienda a las personas con ingresos bajos o medios, ni ofrece un reparto efectivo entre las cargas y beneficios del desarrollo urbano.

A pesar de que ambos instrumentos (Medellín y Ciudad de México) consiguieron redesarrollar zonas urbanas y generar nuevas unidades habitacionales en zonas ya consolidadas, ninguno logró aprovechar al máximo los beneficios de la gestión del suelo. Por ejemplo, en ambos casos la implementación de estos instrumentos no generó soluciones de vivienda a personas de bajos ingresos. En Medellín, la implementación de estos instrumentos favorece la elevación de los precios del suelo sin que esté prevista la captación de plusvalías por parte del municipio. Por otro lado, en la Ciudad de México, los SAC son criticados constantemente por su falta de transparencia, dado que no se hizo público el Plan Maestro del SAC Granadas.

En México y en América Latina en general, se ha avanzado en los últimos años en crear marcos normativos que permiten la creación e implementación de instrumentos exitosos de gestión del suelo, los cuales permiten a las ciudades renovar y densificar zonas deterioradas dentro de las ciudades. Sin embargo, la implementación de estos suele reducirse a las ciudades más grandes y con más capacidad técnica y financiera. Por tal motivo, es necesario que los gobiernos nacionales ayuden a fortalecer las capacidades de los municipios y entidades subnacionales para implementar y hacer seguimiento de este tipo de instrumentos. También resulta indispensable que los marcos normativos aseguren que dentro de los planes de renovación urbana se incluyan soluciones de vivienda a personas de ingresos bajos y medios, y que se tengan en cuenta estrategias en contra de la gentrificación.

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