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Instrumentos de gestión de suelo: una estrategia para financiar el desarrollo urbano

Esta es la octava entrega de una serie de textos que serán realizados por expertos de instituciones que forman parte de la Coalición por la Transformación Urbana en México, y que abordarán temas relacionados con el desarrollo urbano, la vivienda, la gobernanza, las finanzas, la resiliencia urbana y el suelo, con el objetivo de presentar y discutir ideas que fortalezcan la política pública mexicana para conformar mejores ciudades para todos. La Coalición por la Transformación Urbana: Mejores ciudades para todos, es una iniciativa mundial de alto nivel creada por La Nueva Economía del Clima para ayudar a los gobiernos nacionales a enfrentar los desafíos económicos, de desigualdad y climáticos que padecen las ciudades del mundo, y así transformarlas en lugares habitables y sostenibles. El Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus siglas en inglés) México, C40, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Facultad de Arquitectura de la UNAM, Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), el Instituto Global para el Crecimiento Verde (GGGI, por sus siglas en inglés), ONU-Hábitat, el Colegio de México, Techo México, la GIZ, Fundar, el ITAM, Oxfam, IDOM, el Colegio de Urbanistas, la AMIMP, y el Tec de Monterrey decidieron unirse, con apoyo de la Embajada Británica, para conformar el primer grupo de aliados de la Coalición por la Transformación Urbana en México. A nivel global, la Coalición está integrada por más de 40 institutos de investigación, organizaciones intergubernamentales, inversionistas, proveedores de infraestructura, compañías de asesoría estratégica, organizaciones no gubernamentales y diversas redes de ciudades. A partir de este año, la Coalición inició actividades en México.

En esta ocasión, abordamos el tema de “Mecanismos de financiación del desarrollo urbano basados en la gestión del suelo”, en línea con la conversación con Eduardo López Moreno, director interino de ONU-Hábitat México y Cuba; Carlos Morales Schechinger, colaborador del Lincoln Institute of Land Policy y profesor de la Universidad Erasmus de Rotterdam; y José Alfonso Iracheta, director general del Instituto Nacional de Planeación de Suelo Sustentable (INSUS); la cual fue moderada por Carina Arvizu de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), actual Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. El conversatorio tuvo lugar el pasado 12 de septiembre en el marco de la iniciativa Terraza de las ideas: Diálogos por la transformación urbana, organizada por WRI México.

Cuando hablamos de gestión del suelo urbano nos referimos al conjunto de normas, leyes, políticas y acciones realizadas por el Estado en función de la organización del territorio. Dentro de esta organización se incluye la clasificación del suelo, la regulación de usos y sus aprovechamientos urbanísticos. Es decir, todas aquellas acciones que impliquen el control sobre la utilización del suelo por parte de los ciudadanos y el Estado. Los instrumentos de gestión del suelo se pueden convertir en elemento fundamental para la financiación del desarrollo urbano, pero para esto, es necesario empezar por entender cuales son las propiedades intrínsecas del suelo.

A diferencia de otros bienes en el mercado, el suelo no se puede producir, es irremplazable y es un bien escaso y completamente limitado. En este sentido, el precio del suelo está dado principalmente por dos factores: por su localización y por las condiciones de oferta y demanda del mercado. La ubicación de un predio (y por ende su precio) no depende directamente de las acciones del propietario, sino de las acciones de la colectividad a través del tiempo. De estas acciones de la colectividad impactando el valor del suelo nace el concepto de plusvalía o plusvalor, que es, en términos generales, el aumento del valor del suelo producto de una acción estatal o de la colectividad.

Carlos Morales ha denominado “el poder del mouse” (haciendo analogía al trabajo de los planificadores urbanos, quienes desde un computador establecen usos del suelo en un mapa) al ejercicio de los gobiernos locales de tomar decisiones de uso o de aprovechamiento del suelo urbano. Él menciona que con esas decisiones se están moviendo enormes cantidades de dinero que no esta siendo aprovechadas directamente por la ciudad, sino por los propietarios de predios y desarrolladores.

Según Eduardo López, las ciudades del sur global han presentado dificultades para financiar el desarrollo urbano mediante instrumentos de gestión del suelo porque, en primer lugar, no tienen la noción de que el suelo urbano es un bien público ni que posee una función social. Y, en segundo lugar, porque los gobiernos locales no tienen la capacidad técnica ni la infraestructura institucional para hacer efectivo el cobro de las plusvalías.

Otra de las dificultades que presenta el cobro de las plusvalías es el desconocimiento por parte de la ciudadanía de los deberes que emanan de la propiedad. En los países latinoamericanos concebimos la propiedad privada solamente como un derecho y creemos que el poder edificar es algo inherente a este derecho.

En este orden de ideas, en nuestro conversatorio se comentaron diversas estrategias para poder fortalecer el recaudo de plusvalías en las ciudades mexicanas. Cabe mencionar que la plusvalía tiene un principio redistributivo y que aumentar su recaudo brindaría los recursos necesarios para construir ciudades más accesibles y con mejor infraestructura.

Como estrategia para el cobro de plusvalías mencionamos algunos instrumentos de suelo exitosos en otros países de América Latina que podrían ser utilizados en las ciudades mexicanas. En todo caso, la aplicación de instrumentos debe hacerse teniendo en cuenta que existen opciones diferentes para ciudades en situaciones diferentes.

Uno de los instrumentos destacados es el que se usa actualmente en Colombia denominado “Anuncio de proyecto y avalúo de referencia”. Este instrumento se implementa en el proceso de adquisición de bienes inmuebles para realizar proyectos u obras de utilidad pública. La idea del instrumento es “congelar” los precios del suelo al momento de anunciar un proyecto, con el objeto de que el Estado pueda adquirir predios sin tener que pagar por las expectativas de los propietarios.

Otro instrumento que estuvo dentro de la conversación es la venta de derechos de construcción. Este es un instrumento brasileño que consiste en que el propietario de un predio tiene derecho de edificar ciertos metros cuadrados, pero si desea aumentar la construcción debe comprar los metros cuadrados correspondientes al municipio. Este instrumento se puede aplicar en ciudades con un mercado inmobiliario dinámico.

Por último, se discutió el instrumento ecuatoriano de “Contribución especial de mejoras (CEM)”, el cual ha funcionado en ciudades pequeñas y medianas del Ecuador para financiar obras públicas. El instrumento consiste en cobrar una contribución a los predios que se van a beneficiar de una obra pública y de este modo financiar dicha obra.

En el contexto local, se destacó que en la Constitución de la Ciudad de México se incluyó el principio del reparto equitativo de cargas y beneficios, el cual contribuye a asumir los costos de la urbanización por parte de los actores privados y por la ciudad. Se destacó además que el escenario ideal es el poder agregar ese principio a nivel nacional.

En términos generales, para mejorar el recaudo local y los cobros de plusvalía en las ciudades mexicanas es necesario, en primer lugar, establecer un marco normativo que regule y permita la creación de instrumentos de gestión del suelo y la financiación del desarrollo urbano a través de los mismos.

En segundo lugar, se deben fortalecer los gobiernos locales para mejorar su recaudo. Los municipios deben tener la capacidad técnica y de gestión para calcular y realizar el cobro de las plusvalías. Asimismo, es necesario que los municipios y estados puedan contar con un catastro actualizado con predios y precios.

Finalmente, la gestión del suelo debe hacerse en coordinación con los tres niveles de gobierno (municipal, federal y nacional), para evitar conflictos de usos de suelo o de competencias, toda vez que tenemos que entender la planeación urbana y en específico la gestión del esqueleto esencial de las ciudades como una agenda integrada de planeación multisectorial y multinivel, que permita la gestión armónica y coordinada de los diferentes niveles de Gobierno.

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