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Los retos y las oportunidades de la gobernanza metropolitana en México

Esta es la séptima entrega de una serie de textos que condensan las ideas que están discutiéndose en los diálogos organizados por la Coalición por la Transformación Urbana en México, y en los que se abordan temas relacionados con las líneas de acción de la Coalición: vivienda; instrumentos de planeación urbana y expansión; movilidad urbana sostenible; reducción de riesgos de desastre; gobernanza metropolitana y desarrollo regional; y financiamiento para el desarrollo urbano, con el objetivo de presentar y discutir ideas que fortalezcan la política pública mexicana para conformar mejores ciudades para todos. La Coalición por la Transformación Urbana: Mejores ciudades para todos, es una iniciativa mundial de alto nivel creada por La Nueva Economía del Clima para ayudar a los gobiernos nacionales a enfrentar los desafíos económicos, de desigualdad y climáticos que padecen las ciudades del mundo, y así transformarlas en lugares habitables y sostenibles. El Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus siglas en inglés) México, C40, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Facultad de Arquitectura de la UNAM, Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), el Instituto Global para el Crecimiento Verde (GGGI, por sus siglas en inglés), ONU-Hábitat, el Colegio de México, Techo México y la Asociación Mexicana de Institutos Municipales de Planeación (AMIMP) decidieron unirse, con apoyo de la Embajada Británica, para conformar el primer grupo de aliados de la Coalición por la Transformación Urbana en México. A nivel global, la Coalición está integrada por más de 40 institutos de investigación, organizaciones intergubernamentales, inversionistas, proveedores de infraestructura, compañías de asesoría estratégica, organizaciones no gubernamentales y diversas redes de ciudades.

A partir de este año, la Coalición inició actividades en México. En esta ocasión, este blog recoge las memorias y principales aprendizajes de un Seminario que tuvo lugar el viernes 06 de septiembre en el Senado de la República y se realizó en torno a la gobernanza metropolitana en México. La senadora Patricia Mercado, presidente de la Comisión de Zonas Metropolitanas y Movilidad, y Jorge Macías, director de Desarrollo Urbano en WRI México, dieron la bienvenida al Seminario de Gobernanza Metropolitana en el que participaron Laura Jaloma, catedrática de la Facultad de Arquitectura de la UNAM; Roberto Eibenschutz, investigador titular en posgrado de Urbanismo de la UNAM; Carlos Brown, coordinador del Programa de Justicia Fiscal Fundar; Daniel Pérez Torres, docente en la Universidad Iberoamericana; y Natalia García, gerente de Regulación y Normativa Urbana en WRI México. Ellos abordaron algunos de los retos que tiene México en materia de gobernanza de las zonas metropolitanas, emitiendo diferentes recomendaciones en materia legislativa para mejorar la coordinación, planeación y gestión de zonas conurbadas.

Una primera aproximación al tema de la metropolización de las ciudades mexicanas implica entender el concepto de zona metropolitana. A nivel nacional, se ha realizado un ejercicio de definición por parte de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), quienes definen como Zona Metropolitana al conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 100 mil habitantes o más. Estas zonas se caracterizan porque las funciones y actividades de la ciudad rebasan los límites municipales. Sin embargo, esta es una definición académica y doctrinal que no necesariamente enmarca los posibles escenarios de metropolización y que a su vez no ha sido adoptada formalmente en el marco normativo.

En el marco de la planeación metropolitana, uno de los temas claves tiene que ver con el rol de las y los legisladores a la hora de participar en la construcción de un marco legislativo que permita formalizar instrumentos eficientes en materia de gobernanza metropolitana. Según Natalia García, actualmente no existe en la legislación mexicana una definición formal de “gobernanza metropolitana”. En este mismo sentido, Roberto añade que la Constitución no prevé el fenómeno metropolitano, no hay un principio constitucional para amparar todas las zonas metropolitanas del país, dificultando así la existencia de un marco jurídico e institucional que permita abordar los problemas de la metropolización efectivamente.

Actualmente, las zonas metropolitanas en México presentan desafíos en términos de coordinación, ordenamiento territorial, infraestructura, espacio público, movilidad, vivienda, sustentabilidad ambiental y planeación para el desarrollo socioeconómico. Estos desafíos son muy diferentes para cada zona metropolitana y se complejizan a medida que aumentan de tamaño las metrópolis. Es por esto por lo que, desde la Coalición por la Transformación Urbana en México hemos seleccionado la gobernanza metropolitana como uno de los temas prioritarios a trabajar. Una buena planeación urbana, con perspectiva regional, puede ayudar a mejorar: la gestión del suelo, la provisión de servicios públicos domiciliarios, el acceso a sistemas de transporte eficientes y el cuidado del medio ambiente, entre otros. Laura Jaloma menciona que las ciudades fragmentadas tienden a perder hasta un 6% de su PIB, mientras que las ciudades que cuentan con entes metropolitanos pueden reducir estas las ineficiencias hasta en un 50%. En términos ambientales, la expansión urbana descontrolada contribuye a la pérdida de biodiversidad de flora y fauna. Por otro lado, las ciudades generan entre el 47% y el 70% de las emisiones de CO2. Asimismo, las zonas metropolitanas presentan retos en la obtención y distribución del recurso hídrico.

Roberto Eibenschutz menciona que la característica por excelencia de las zonas metropolitanas es: la complejidad. Se puede decir que estas son un “sistema de sistemas” que se condicionan y sobreponen entre sí. Por un lado, tenemos la multidimensionalidad del territorio: diferencias en su geomorfología, pero a su vez en sus usos y aprovechamientos del suelo. Por otro lado, en las zonas metropolitanas no tenemos una sola jurisdicción, sino que actúan varios niveles de gobierno (federal, estatal o municipal) a la vez, los cuales en ocasiones no se coordinan. Asimismo, las zonas conurbadas presentan una diversidad en términos étnicos, culturales, de costumbres, ingresos e intereses (que pueden entrar en conflicto en ciertos momentos). En general, las zonas metropolitanas son sistemas complejos que van más allá del orden físico y territorial.

Según la delimitación hecha en 2015 por la SEDATU y el INEGI, actualmente en México existen 74 zonas metropolitanas (las cuales concentran el 63% de la población mexicana) y 13 de ellas cuentan con una población de más de un millón de habitantes. En este sentido, podemos hablar de gobernanza metropolitana como un mecanismo de intervenir en el territorio con eficacia, revertir el desorden urbano y lograr un desarrollo sustentable de las metrópolis (1), además de mejorar la calidad de vida de millones de personas.

En materia de financiación del fenómeno metropolitano, los problemas empiezan desde la forma en que se configura el presupuesto público y la relación federal – municipal a nivel presupuestal. Carlos Brown menciona que los gobiernos locales tienen poca capacidad de gestión dado que el recaudo de los municipios es muy bajo y dependen de las transferencias de la federación. A su vez, añade que los dineros del Fondo Metropolitano no se reparten de manera equitativa entre las zonas metropolitanas, dificultando así la financiación de proyectos de carácter metropolitano en ciudades más pequeñas y con poca capacidad de planeación y ejecución.

Federalismo fiscal

Fuente:Fundar

Monto pagado del Fondo metropolitano por entidad federativa en millones de pesos de 2019, 2014 - 2018

Fondo metropolitano

Fuente: Fundar

Ahora bien, después de identificar algunos de los retos y desafíos que presentan las zonas metropolitanas en México, el Seminario recogió una serie de oportunidades y recomendaciones que, en materia legislativa, puedan mejorar los instrumentos de planeación a nivel metropolitano y así sumar a los mecanismos de gobernanza.

En primer lugar, es importante reconocer constitucionalmente la existencia del fenómeno metropolitano. En este sentido, Daniel Pérez recomienda agregar en la Constitución el Derecho a la Ciudad (entendiendo este no como un derecho a la ciudad física, sino como derecho a la ciudadanía, como un derecho colectivo, que permita el acceso a servicios, bienes públicos, vivienda digna, entre otros elementos que el Derecho contempla). Del mismo modo se propuso una la creación de una “Ley de Desarrollo Metropolitano” que brinde un marco legal para la constitución de entes metropolitanos en todo el territorio nacional, y que no dependa del contenido de la Ley General de Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial toda vez que el desarrollo metropolitano no es solamente un tema de ordenamiento territorial.

El profesor Eibenschutz propuso usar los recursos del Fondo Metropolitano para la creación de secretariados técnicos o institutos de planeación, que le permitan a las zonas metropolitanas (sobre todo a las más pequeñas) tener la capacidad técnica para planear y gestionar el territorio.

Respecto al tema fiscal, Brown afirma que es importante fortalecer el recaudo local, con el objetivo de mejorar la autonomía política de los municipios. Así mismo, invitó a pensar en la creación de impuestos de carácter metropolitano con gran potencial redistributivo.

Por último, es importante que el Gobierno federal haga acompañamiento a la planeación y ejecución de proyectos metropolitanos, sobre todo en las ciudades más pequeñas, con el objetivo de fortalecer la gestión local.

También se reconocieron los esfuerzos de ciudades como Guadalajara, Ciudad de México y Tijuana, por sus avances en materia de coordinación metropolitana. En conclusión, es necesario pensar en mecanismos de coordinación entre municipios y entidades federativas con el objetivo de crear asentamiento urbanos eficientes, sustentables y accesibles.

Referencias

1. Córdova, M. (2015). Gobernanza metropolitana. Milenio. Recuperado de: https://www.milenio.com/opinion/mario-cordova-espana/columna-mario-cordova-espana/gobernanza-metropolitana

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