Uno de los retos derivados del cambio climático más apremiantes a los que se enfrentan las ciudades alrededor del mundo es la escasez de agua, tanto para consumo humano como para las actividades económicas. En 2016, un artículo de la revista Nature estimó que, de 526 ciudades que superan el millón de habitantes, 193 (36.7%) se localizaban en regiones con escasez hídrica. Algunas proyecciones indican que esta cifra aumentará a más de la mitad para el año 2050.

Según el reporte más reciente del IPCC, a nivel global se observan cambios en los patrones de distribución de la lluvia, las proyecciones de distintos modelos y escenarios de aumento en la temperatura global muestran patrones de precipitación cada vez más volátiles en los que muchas regiones verán periodos sin lluvia más largos y lluvias más intensas cuando estas ocurran. A lo anterior se suma la alta demanda del recurso hídrico, principalmente para actividades agrícolas, productivas y para el consumo en los hogares, lo que pone en riesgo el cumplimiento del Derecho Humano al Agua y el Saneamiento estipulado en el Artículo 4to. Constitucional. La demanda global de agua para todos los usos es de alrededor de 4 mil 600 km3 anuales y se estima que, para el año 2050, incremente a entre 20% y 30% (entre 5 mil 500 y 6 mil 000 km3 anuales). Si en la primera mitad de la década de 2010 se estimaba que el 27% de la población global (1.9 mil millones) habitaba en áreas con una seria escasez hídrica, este cambio en la demanda significará un incremento del 42% al 95% (de 2.7 mil millones a 3.2 mil millones de personas que habitan en zonas de escasez hídrica).

Aunado a todo lo anterior, muchas ciudades tienen dificultades para reemplazar o construir infraestructura costo-efectiva y suficiente para dotar a sus habitantes de acceso al agua.

Las Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN) engloban una serie de alternativas para que ciudades y organismos operadores de agua mejoren sus sistemas de suministro, al tiempo que protegen las fuentes de abasto e incrementan la resiliencia local a los efectos del cambio climático. La Infraestructura Verde (IV) es considerada como una solución que fortalece la resiliencia hídrica urbana al mitigar los efectos del cambio climático, como las inundaciones, las ondas de calor, y la escasez de agua. La IV puede complementar a la infraestructura convencional, dotándola de flexibilidad y adaptabilidad, ya que imita procesos naturales para conformar sistemas vivos con capacidades regenerativas y adaptativas. El conjunto de acciones que se enfocan en esta capacidad complementaria se denominan Infraestructura Verde-Gris (IVG).

En México, el Programa Especial de Cambio Climático 2021-2024 reconoce la oportunidad de implementar infraestructura verde como componente de la gestión hídrica regional, al usar el suelo y la vegetación para infiltrar, evapotranspirar o aprovechar escorrentías. Sin embargo, hay pocos avances a nivel local en el diseño de estrategias para el manejo del agua que reconozcan los impactos del cambio climático y que integren acciones de adaptación (como las SbN) con esquemas de gobernanza que identifiquen actores y sinergias clave para su implementación.

Pese a esta evidencia, en México aún no se utilizan las SbN plenamente en el desarrollo ni en la planificación e inversión en infraestructura. Al no estar consideradas en buena parte de los marcos regulatorios y de planeación, es común que los gobiernos, los organismos operadores de servicios públicos y otros no tengan a su alcance instrumentos de financiamiento que reconozcan la importancia de las SbN o carezcan del conocimiento, las herramientas y la experiencia que necesitan.

Resulta urgente el diseño e implementación de estrategias integrales de gestión hídrica que cuenten con una visión de largo plazo que incorporen elementos de adaptación a los efectos del cambio climático.

Los beneficios de las SbN

Los beneficios directos de las SbN se materializan en el largo plazo. Sin embargo, sus efectos indirectos se pueden apreciar durante décadas y sus implicaciones pueden demostrarse de forma inmediata, como en el caso de la reducción de escorrentías o la mejora del paisaje y el espacio público. Por lo tanto, es importante que este tipo de soluciones cuenten con financiamiento para implementarse tan pronto como sea posible. Usualmente se requiere de inversión inicial para la protección y restauración de ecosistemas, la gestión, la construcción de alianzas con la comunidad y otros actores involucrados, así como de fondos a largo plazo para dar mantenimiento a los proyectos. En este último punto los beneficios económicos y sociales pueden ser mucho mayores que los costos de mantenimiento.

Otro beneficio de las SbN es que tienen el potencial de ahorrar costos a los organismos operadores del servicio de agua mediante la protección de la infraestructura tradicional del daño y desgaste propios del uso, además de reducir las necesidades iniciales de inversión en infraestructura y los costos de operación y mantenimiento en el largo plazo. Estos beneficios pueden contribuir a disminuir desigualdades existentes en materia de acceso al agua, además de ayudar a los países a lograr sus compromisos con el clima y sus objetivos de desarrollo sostenible (ODS).

La costo-efectividad de las SbN en sistemas de suministro de agua potable ha sido comprobada en casos puntuales. Por ejemplo, en 2018, WRI publicó los resultados de una evaluación sobre cómo la restauración forestal como infraestructura verde puede complementar y proteger el sistema de abastecimiento hídrico Cantareira, principal fuente de agua de la Región Metropolitana de Sao Paulo, Brasil. Se determinó que la restauración de 4 mil hectáreas de bosque nativo requeriría una inversión de alrededor de 37 millones de dólares, y que evitaría costos de mantenimiento por hasta 106 millones de dólares y resultaría en un beneficio neto de 69 millones de dólares en un periodo de 30 años.

El caso de Xalapa

En México, uno de los proyectos más exitosos de implementación de SbN a través de procesos de gestión colaborativa de cuenca se desarrolla en la ciudad de Xalapa, Veracruz. Desde 2007, la acción de la sociedad civil ha logrado sumar esfuerzos comunitarios y de los tres órdenes de gobierno para incrementar la resiliencia hídrica y las condiciones de adaptación de una región sumamente vulnerable a los efectos del cambio climático.

La ciudad de Xalapa y los municipios circundantes de Banderilla, Tlalnelhuayocan y Emiliano Zapata enfrentan retos de abasto hídrico que se han agravado con el tiempo. Las cuencas superficiales de las que la ciudad obtiene el agua que consume sufren procesos de degradación que comprometen el abasto futuro. El organismo operador local, la Comisión Municipal de Agua y Saneamiento de Xalapa (CMAS), y el Ayuntamiento, a través de varias administraciones, han invertido y contraído deudas importantes para construir infraestructura gris. Aun así, las plantas de tratamiento existentes no consiguen tratar toda el agua servida, por lo que siguen generándose descargas que contaminan los cuerpos de agua de la ciudad y de los municipios aledaños.

Las principales subcuencas abastecedoras de agua para Xalapa son las del Río Pixquiac, ubicadas en las faldas del Cofre de Perote (38.2% del total con 560 lps – litros por segundo), y las del Huitzilapan (58% del total con 1,000 lps), proveniente de la sierra de Quimixtlán, en el estado de Puebla. El 4% restante proviene de 7 manantiales ubicados en el ejido “El Castillo”, ubicado al este del municipio, y que en suma proporcionan alrededor de 60 lps.

Ya que prácticamente la totalidad de las fuentes de abasto de la región son superficiales, las alteraciones en los patrones climatológicos y la pérdida de masa forestal en las partes altas de las subcuencas de abasto resultan en reducciones importantes en la disponibilidad del recurso, con impactos directos en la población urbana, particularmente durante los meses de estiaje.

La falta de disponibilidad de agua durante la temporada de menos lluvia ha llevado a la CMAS a implementar un programa comúnmente denominado “tandeo”, considerado como un método de asignación para que cada zona de la ciudad tenga servicio de agua alternado, ya que se modifica el suministro de agua dependiendo del día y la colonia señalados en un calendario. El tandeo tiene implicaciones sociales y económicas. Por un lado, impacta el uso del tiempo de las personas, generalmente de manera más importante el de las mujeres. Por otro lado, impacta económicamente a las familias con menos recursos y ubicadas en zonas marginales, al tener que comprar el agua.

En vista de los patrones de lluvia cada vez más irregulares, y de la degradación en las cuencas de abasto, desde 2006 varias organizaciones locales, entre las que destaca la asociación civil Senderos y Encuentros para un Desarrollo Autónomo Sustentable A.C. (SENDAS), han trabajado en proyectos que impulsan una gestión integral y colaborativa de la subcuenca del Río Pixquiac. En ese año, el equipo de SENDAS y el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM comenzaron a operar el Programa de Compensación por Servicios Ambientales, Prosapix.

Para compartir responsabilidades en la gestión de la cuenca, y para decidir sobre la administración de los recursos que en su momento aportaba el Ayuntamiento de Xalapa, la CMAS y el gobierno de Veracruz (a través de un fideicomiso), crearon en 2007 el Comité de Cuenca del Río Pixquiac (Cocupix). Desde 2008, la gestión del comité y los recursos de los gobiernos municipal y estatal permitieron establecer convenios de pago por servicios ambientales con la CONAFOR, que proporciona fondos concurrentes, y que han permitido asegurar la continuidad de la conservación de más de mil hectáreas de bosque mesófilo.

Los programas locales de pago por servicios ambientales no sólo se han enfrentado al reto de conseguir los recursos para su operación, sino también a la creación de mecanismos de toma de decisiones colectivas y transparentes sobre la asignación de estos mismos recursos. Además, se han presentado retos para la institucionalización de este tipo de programas en la ley local, por lo que su continuidad ha quedado históricamente sujeta a la voluntad política y a las acciones de cabildeo por parte de instituciones como SENDAS.

Otro avance importante ocurrió en enero de 2019, cuando Xalapa publicó la Estrategia de Gestión Integrada del Recurso Hídrico (EGIRH). Este documento se integró como parte del marco de planeación municipal, e incluye una serie de acciones puntuales que abordan la gestión hídrica regional desde una perspectiva multidisciplinaria e intersectorial. Dicho documento también busca fortalecer la transparencia y construir legitimidad en las decisiones que se toman en el Ayuntamiento y en la CMAS.

La publicación de la EGIRH coincidió con el periodo de selección de proyectos de la iniciativa The CityFix Labs México, implementada por WRI México, en la cual se convocó a organizaciones públicas y del sector privado para presentar proyectos de infraestructura verde urbana para que, a través de un proceso de incubación técnica especializada, pudieran fortalecer los esquemas financieros de los proyectos. Un equipo multidisciplinario (liderado por SENDAS A.C. y con participantes del Ayuntamiento de Xalapa) presentó la candidatura de la EGIRH de Xalapa. Su participación les permitió fortalecer los alcances de algunas de las acciones, como la captación de agua pluvial y la identificación de financiamiento alternativas al presupuesto de CMAS y del Ayuntamiento para poder implementar acciones de mejora en fuentes de abasto, distribución y saneamiento.

Cuando el proyecto culminó su participación en The CityFix Labs, el equipo local ya se encontraba avanzando en las gestiones con el Ayuntamiento y la CMAS para integrar un mecanismo de financiamiento para la agenda local de infraestructura verde y SbN. De manera conjunta, el Ayuntamiento, la CMAS y SENDAS comenzaron a desarrollar reformas en el marco normativo de la gestión hídrica local, entre las que destacaron:

  1. La creación del Consejo de Servicios Ambientales, constituido por representantes de distintos sectores para decidir de manera colectiva sobre los proyectos prioritarios y el gasto de los recursos recaudados para servicios ambientales.
  2. Cambios en la estructura interna de CMAS, a través de reformas a su Reglamento Interior para crear la Coordinación de la Gestión Integral de los Recursos Hídricos.

En enero de 2021, el órgano de gobierno de CMAS aprobó por unanimidad un acuerdo para autorizar el cobro del 2% sobre el recibo mensual expedido por la Comisión por los servicios de agua, drenaje y saneamiento como aportación voluntaria de las personas usuarias para el pago de servicios ambientales, y especificó que los recursos obtenidos únicamente podrían destinarse a:

  • Gestión integrada de los recursos hídricos en fuentes de abasto convencionales (agua superficial) y no convencionales (lluvia)
  • Acciones en cuerpos de agua y ríos urbanos
  • Infraestructura verde y Soluciones Basadas en la Naturaleza

El objetivo de la aportación voluntaria es lograr la conservación de 3 mil hectáreas en la subcuenca del Río Pixquiac, la restauración de 5 mil hectáreas en la cuenca del río Huitzilapan, institucionalizar un programa de cosecha de lluvia para los barrios que sufren de abasto irregular de agua potable y otros más como el impulso al rescate de cuerpos de agua y ríos urbanos y la creación de jardines infiltrantes.

La recaudación inicial en su primer año fue de poco más de 5 millones de pesos. Esta aportación se concibió como voluntaria bajo un esquema tipo “opt-out”, es decir, que de inicio los usuarios pagarían esta tarifa con la posibilidad de dejar de contribuir en cualquier momento solicitándolo con un formato simple. Según el informe anual 2021 de CMAS, el 36% de todos sus usuarios contribuyeron con el 2% adicional a su tarifa por consumo de agua potable.

Con esta recaudación, la CMAS pudo suscribir un nuevo convenio con la CONAFOR para el pago por servicios ambientales a través de Fondos Concurrentes en la Subcuenca del Río Pixquiac en el periodo 2021-2025. Bajo este nuevo convenio, la CMAS aporta anualmente casi 1.3 millones de pesos (los cuales se cubrieron en su totalidad para 2021 con la aportación voluntaria), y la CONAFOR aporta otros 720 mil pesos. Este convenio asegura la conservación de mil 474 hectáreas de bosques a través de la canalización de recursos a 377 beneficiarios que son propietarios de terrenos forestales, ejidatarios y parceleros.

Aunque la aprobación de la aportación voluntaria en 2021 fue un primer paso hacia la institucionalización de un mecanismo financiero para implementar acciones urgentes de adaptación al cambio climático, a inicios de 2022 el nuevo gobierno municipal de Xalapa anunció la suspensión en el cobro de la aportación voluntaria, al alegar la necesidad de una evaluación interna para decidir sobre su continuidad o cancelación definitiva. Asimismo, las negociaciones para construir un instrumento financiero para el uso de los recursos de la aportación voluntaria se han detenido. La suspensión de la tarifa voluntaria deja a las ambiciones de resiliencia hídrica de Xalapa desprovistas de un ingreso específico para su implementación.

Una oportunidad para mejorar la resiliencia hídrica y la calidad de vida de las personas

De esta experiencia se rescata cómo las acciones financiadas por recursos provenientes de la aportación voluntaria y otras fuentes públicas y privadas son una oportunidad para mejorar la calidad de vida de quienes habitan algunas de las zonas con mayor marginación de Xalapa. Estas colonias, además de no tener acceso constante al servicio de agua potable, en muchos casos tienen condiciones desfavorables en materia de espacio público y acceso a servicios de salud y educación, como se puede observar en el mapa virtual del Índice de Inequidad Urbana, propuesto por WRI México.

Elaboración propia con información de INEGI 2022, CMAS 2022. Obtenido del Mapa virtual de Índice de Inequidad urbana WRI México.

Datos del Censo INEGI 2020, indican que, más de 35 mil personas distribuidas en más de 10 mil hogares viven en estas zonas. Entre las poblaciones más afectadas por la inequidad en la seguridad hídrica se encuentran las mujeres, dado el rol que frecuentemente se les impone para recolectar y administrar agua, además de realizar la mayor parte de las labores domésticas. Por lo anterior, la suspensión en los avances para construir resiliencia hídrica en Xalapa tiene implicaciones importantes en materia de género y equidad social. Los efectos del cambio climático únicamente agravan las desigualdades existentes y los grupos con mayores condiciones de marginación son los primeros en ver afectaciones en su calidad de vida derivados de la falta de acciones locales de adaptación.

Xalapa ha hecho avances considerables desde hace más de 15 años en la protección de sus fuentes de abasto y en el diseño de mecanismos multisectoriales de gestión del agua. Gracias a la acción coordinada de la sociedad civil para vincular a los 3 niveles de gobierno, la región es reconocida como punta de lanza en la gestión colaborativa del agua en México.

Xalapa ha sido reconocida por instituciones nacionales e internacionales como el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN), la Fundación Gonzalo Río Arronte, el PNUMA, y el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF) por la solidez de sus esfuerzos. Además, en agosto de 2022, Georgina Vidriales, en representación de SENDAS A.C. fue invitada por la iniciativa Cities4Forests de WRI a participar en la Semana Mundial del Agua en Estocolmo, Suecia para compartir a nivel internacional la experiencia Xalapeña de esfuerzos de colaboración y acciones concretas para proteger las fuentes de abasto de agua.

Retomando el último reporte del IPCC, la comunidad científica internacional reconoce que las SbN (como parta de las estrategias de Adaptación basada en Ecosistemas) son una alternativa efectiva y factible para responder a los efectos del Cambio Climático en las ciudades. Sin embargo, la viabilidad de estas respuestas estará siempre determinada por las capacidades institucionales y financieras, y de una respuesta coordinada entre distintos sectores y adecuada para cada contexto geográfico. En el caso de Xalapa, estos esfuerzos ya han dado resultados, y asegurar su continuidad resultará en una mayor resiliencia urbana y en menos desigualdades de acceso al agua para sus habitantes.