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La necesidad de una solución metropolitana para atajar el lastre de la desigualdad

Sin mecanismos que incentiven la coordinación metropolitana a nivel institucional y financiero, la respuesta a las crisis desatadas por la pandemia será contingente y momentánea

A raíz de las crisis económica y social desatadas por la pandemia de COVID-19 y las medidas de distanciamiento social, diversos organismos internacionales han mostrado su preocupación por un recrudecimiento de la pobreza y la desigualdad . Según proyecciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicadas en octubre, el PIB regional caerá en un 9.1%, la peor cifra en 120 años, y la tasa de desocupación llegará a 13.5%, “lo que supondría un decenio perdido en términos económicos, y casi un decenio y medio en términos sociales”. Los sectores más vulnerables son los que se verán más afectados.

En Latinoamérica, estos problemas anteceden a la pandemia, y son exacervados, por ejemplo, por fallas en la estructura urbana. Sin una política de vivienda adecuada que promueva un desarrollo urbano integral, los sectores más vulnerables suelen quedar relegados a las periferias, zonas con poco acceso a equipamientos y servicios, ubicadas en lugares de alto riesgo (por fenómenos naturales y sociales), y en espacios que afectan la conservación forestal, entre otros. Estos factores dificultan severamente que las personas puedan salir de la pobreza, lo que perpetúa la desigualdad estructural.

Además de atender las necesidades urgentes de la actual crisis, es también fundamental encontrar soluciones de mediano y largo plazo que aborden a fondo la problemática de la desigualdad en las ciudades. Un artículo de reciente publicación realizado por el Instituto de Recursos Mundiales México en conjunto con la Coalición por la Transformación Urbana destaca que la expansión urbana debe ser controlada para mitigar la desigualdad. La Coalición es una iniciativa global que a nivel local reúne a diversas organizaciones, instituciones y academia con un fin común: encontrar soluciones de política pública basadas en datos e investigación de alto nivel que contribuyan a desarrollar mejores ciudades para todas las personas.

El artículo, titulado “Acciones federales para la planeación urbana: hacia mejores ciudades para todos", señala que reforzar la planificación urbana desde una perspectiva metropolitana es la mejor forma de enfrentar la rápida expansión y promover un modelo de ciudades 3C + LE (compactas, conectadas, coordinadas, limpias y equitativas). Considerar el entorno metropolitano, menciona, es una necesidad de primer nivel.

En México existen 74 zonas metropolitanas, varias se encuentran en un proceso de expansión acelerada y muchas carecen de equipamientos e infraestructura en las zonas periféricas. La fragmentación político-administrativa que caracteriza a estas zonas, además, complica la coordinación, ya que las necesidades inmediatas de las ciudades trascienden las fronteras administrativas. Los temas que deben gestionarse a escala metropolitana son diversos, y abarcan desde la política de vivienda y la movilidad hasta los instrumentos de gestión del riesgo, la provisión de agua potable y otros servicios básicos, así como el control de la contaminación atmosférica, entre otros. Si se considera, como ejemplo, que existen ciudades conformadas por más de 60 municipios, no es difícil imaginar que las acciones de las diferentes autoridades locales no lleguen a articularse.

El reporte señala algunas áreas de oportunidad para transformar la coordinación metropolitana, tanto desde el punto de vista de la gobernanza como desde el financiamiento. Por lo que hace a la gobernanza, el documento indica que, a pesar de que la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) dedica un capítulo a los mecanismos de coordinación metropolitana en donde obliga a los municipios a coordinar su acción institucional, la conformación normativa desincentiva la cooperación municipal para construir instituciones de gobernanza de larga duración al no imponer la obligación de establecer mecanismos de cooperación con reglas claras y distribución de cargas y beneficios.

En este sentido, el documento expone que la implementación del actual andamiaje legal requiere mucha coordinación. No hay igualdad entre las partes, ya que existe una relación diferenciada entre estados y municipios o entre municipios de diferentes capacidades. Además, el tipo de acuerdos que son requeridos para la planeación metropolitana a largo plazo son difíciles de lograr debido a los intereses a corto plazo de los actores involucrados. También hacen falta mecanismos de supervisión y sanción para proyectos y programas metropolitanos.

Para desarrollar nuevas estructuras de gobernanza fuertes y coherentes, el reporte sugiere algunos cambios en la política pública. En primer lugar, recomienda considerar un criterio estricto para delimitar las áreas metropolitanas, dentro de una ley de desarrollo metropolitano o en la LGAHOTDU. En segundo lugar, se enfatiza la necesidad de tener datos e información precisa, incluyendo la actualización de las bases catastrales y el desarrollo de sistemas de información geográfica que permitan definir claramente qué localidades y municipios funcionan como un conjunto integrado. En tercer lugar, sugiere la creación de nuevas disposiciones legales que establezcan la obligación de colaboración metropolitana entre los municipios y que incluyan un apartado de cargas y sanciones mínimos. Finalmente, resalta la importancia de fomentar la creación de agencias metropolitanas para la provisión de servicios de alcance metropolitano, con la revisión de su composición para asegurar el equilibrio en la representatividad de los municipios, así como implementar mecanismos de transparencia para el correcto funcionamiento de las mismas.

Desde el punto de vista de la gestión del financiamiento metropolitano, el documento indica algunas áreas de oportunidad. Para comenzar, expone que la gestión del financiamiento de los proyectos metropolitanos puede recaer en el gobierno estatal y federal, lo que no da incentivos para que los municipios construyan acuerdos entre sí, mientras que muchos de los proyectos terminan eligiéndose por interés del gobierno de la entidad federativa y no por las necesidades de la ciudadanía. Sobre este punto, el reporte recomienda que la financiación de los proyectos metropolitanos esté vinculada a la creación de instituciones metropolitanas duraderas. El financiamiento debe ser manejado por esa agencia y fiscalizado por los gobiernos municipales, estatales o federal.

La investigación agrega una serie de recomendaciones de política pública relativas al financiamiento de proyectos para incentivar la coordinación metropolitana. Para comenzar, propone la construcción de reglas claras sobre la creación de agencias metropolitanas de servicios públicos, con fórmulas definidas de aportación municipal y autonomía de gestión. Además, recomienda la asignación de los recursos hacia políticas y programas urbanos de escala metropolitana, con el fin de proporcionar los recursos a los municipios que hayan constituido mecanismos de gestión efectivos y funcionales con un proyecto definido.

Por último, resalta la necesidad de reformar la gestión del predial, ya que es una fuente importante de recursos para los municipios que no ha sido suficientemente fomentada. Pese a que el impuesto representa una ventana de oportunidad para que los municipios alcancen una mayor autonomía financiera, existen barreras que complican su recaudación. Esta herramienta requiere de una base de valores que sí refleje los del mercado, lo que implica un gran esfuerzo institucional y de recursos que superan la capacidad de muchos municipios. Por esta razón, la investigación sugiere que el gobierno federal solvente las barreras técnicas de los municipios más pobres con el fin de que puedan ejercer una planeación efectiva.

Para hacer frente a la crisis actual, así como contribuir a resolver de manera estructural y duradera las problemáticas urbanas, las acciones de mediano y largo plazo son fundamentales. Sin los mecanismos que incentiven la coordinación metropolitana a nivel institucional y financiero, las acciones para paliar los efectos de las crisis serán contingentes y momentáneas, contribuyendo así a mantener la desigualdad estructural que afecta a las ciudades en América Latina.

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