Parámetros del éxito en la COP28
Este texto fue publicado originalmente en inglés en este enlace.
Recientemente, las inundaciones causaron estragos en Libia, al matar a más de 6 mil personas y dañar infraestructura crítica. Los incendios forestales en Canadá quemaron 18.5 millones de hectáreas, un área del tamaño de Siria. Septiembre de 2023 registró récords de calor “de locura” que inquietaron a los científicos climáticos.
Estos acontecimientos de los últimos meses han aumentado la urgencia de que los países corrijan el rumbo en la lucha mundial contra el cambio climático. La próxima cumbre climática de la ONU (COP28) que se celebra en Dubái ofrece una excelente oportunidad para hacerlo.
La cumbre COP28 es única porque presentará el primer “balance mundial” del progreso desde que se adoptó el Acuerdo internacional de París sobre el cambio climático en 2015, lo que creará un momento crítico para tomar medidas más enérgicas. Un informe de síntesis del balance mundial publicado en septiembre de 2023 fue un “boletín de calificaciones verdaderamente condenatorio” de los esfuerzos globales actuales para enfrentar el cambio climático. Pero lo que es igualmente importante es que ofreció un plan sobre cómo los gobiernos pueden y deben avanzar.
En la COP28, los países deben presentar un plan de respuesta rápida al balance mundial que transforme todos los sistemas importantes de la Tierra a un ritmo y una profundidad nunca antes vistos, al mismo tiempo que mejore la vida de las personas y promueva la justicia climática. El éxito de la COP28 depende de si la cumbre logra avances en cuatro áreas clave:
1. Responder al primer balance mundial de la ONU;
3. Crear resiliencia ante los impactos cada vez más graves del cambio climático; y
4. Entregar financiamiento climático a las naciones más vulnerables del mundo.
1) Iniciar transformaciones en respuesta al balance mundial
El balance mundial es un componente crítico del marco del Acuerdo de París, diseñado para realizarse cada cinco años para impulsar una acción climática cada vez más ambiciosa y motivar la próxima ronda de compromisos climáticos nacionales (conocidos como contribuciones determinadas a nivel nacional o NDC). El proceso de balance ha pasado ahora de su fase técnica, que concluyó con el informe de síntesis publicado en septiembre de 2023, a una fase política que culminará en la COP28. Ese será el momento en el que los países no sólo necesitarán reconocer las brechas en la acción y el financiamiento hasta el momento, sino también establecer claramente dónde ha habido avances y acordar colectivamente los próximos pasos fundamentales.
Los compromisos reflejados en el resultado del balance mundial de la COP28 deberán abordar acciones transformadoras de manera integral y equilibrada en términos de mitigación, adaptación, pérdidas y daños, financiación y apoyo. Esto será particularmente importante en sectores y sistemas como la energía, el transporte, los sistemas alimentarios y el uso de la tierra. Además de alinear todos los flujos financieros con los objetivos del Acuerdo de París (ver discusión a continuación), será necesario que haya claridad sobre el cumplimiento de los compromisos financieros existentes y la mejora de la cantidad, calidad y accesibilidad del apoyo financiero a los países en desarrollo.
De manera crítica, la respuesta al balance mundial debe también incluir elementos claros sobre los compromisos que los países deben asumir en la próxima ronda de NDC, que se presentarán mucho antes de la COP30 en 2025. Esta próxima generación de NDC tendrá fechas de 2035 para sus objetivos, pero también deben incluir compromisos para fortalecer las acciones de aquí a 2030.
En la COP28, los países deberían acordar adoptar objetivos para toda la economía en sus NDC, que abarquen todos los GEI (incluidos los gases distintos del CO2) que proporcionen el nivel de reducción de emisiones colectivas necesario en esta década para limitar el calentamiento global a 1.5 °C, el límite que la ciencia dice que es necesario para evitar algunos de los peores impactos del cambio climático. El resultado del balance también debería enfatizar cómo las nuevas NDC deben incluir medidas sectoriales ambiciosas, planes de implementación de adaptación efectivos, políticas de transición justa, evaluaciones financieras, esfuerzos relacionados con pérdidas y daños, y políticas subnacionales. El resultado de la COP28 también debe establecer procesos de seguimiento para hacer realidad las NDC ambiciosas en 2025, incluidos diálogos para que los países discutan cómo desarrollar sus nuevas NDC. Las consultas nacionales y regionales en 2024, similares a “balances localizados”, también pueden ayudar a traducir los resultados del balance mundial en NDC ambiciosas.
2) Acelerar la transformación de los sistemas
Para abordar la crisis climática será necesario transformar todos los sistemas y sectores de la Tierra, desde la forma en que el mundo produce y consume alimentos y energía hasta la forma en que diseña sus ciudades. El progreso en tres sistemas será especialmente crítico en la COP28:
Marcar el fin de la era de los combustibles fósiles y movilizarnos en torno a alternativas
El papel fundamental de los combustibles fósiles en la crisis climática ocupará un lugar central en la COP28. Hace dos años, en la COP26 en Glasgow, el resultado final incluyó un llamado a eliminar gradualmente la energía a base de carbón. El año pasado en Sharm el-Sheikh, más de 80 países indicaron su apoyo a la eliminación gradual de todos los combustibles fósiles, aunque finalmente esta propuesta no se incluyó en el resultado final de la COP27. Este año, muchos países han hecho de llegar a un acuerdo para eliminar gradualmente todos los combustibles fósiles un objetivo central en las negociaciones.
De cara a la COP28, el debate sobre los combustibles fósiles se centra en si se adopta un lenguaje para “eliminar” o para “reducir gradualmente” los combustibles fósiles, y si los países se comprometerán a reducir el uso de los combustibles fósiles, o sólo de aquellos que no han presentado disminución, lo que se refiere a no utilizar tecnologías para capturar las emisiones de carbono.
Independientemente de la frase que finalmente adopten los negociadores, lo esencial es que el resultado impulse un rápido alejamiento de los combustibles fósiles. Y si bien la tecnología de captura de carbono (a menudo denominada captura, almacenamiento y uso del carbono, o CCUS) es necesaria, su uso debe ser limitado y centrado en aquellas aplicaciones donde más se necesita.
La Agencia Internacional de Energía (AIE) considera que para que los sectores relacionados con la energía alcancen las emisiones de carbono netas iguales a cero para 2050, medidas como el despliegue de energías renovables, el cambio de combustible y la electrificación deben reducir colectivamente las emisiones relacionadas con la energía en 15 gigatoneladas para 2030. En su escenario, la captura y almacenamiento de carbono (CAC) capturará sólo 1 de esas 15 gigatoneladas para finales de esta década. Claramente, la tecnología de captura y almacenamiento de carbono no debe usarse como excusa para expandir la producción de combustibles fósiles o frenar la transición a fuentes de energía renovables como la eólica y la solar.
Para poner en marcha el abandono de los combustibles fósiles también debe darse un importante impulso a las alternativas. A principios de este año, el G20 acordó triplicar la capacidad de energía renovable y duplicar la tasa de eficiencia energética. La decisión de la COP sobre el balance mundial ofrecerá una oportunidad para que todos los gobiernos se comprometan colectivamente con estos objetivos, así como establecer objetivos para duplicar el transporte libre de combustibles fósiles para 2030 (lo cual es fundamental para reducir la demanda de petróleo) y trasladar las inversiones de la energía y transporte sucios a energía y transporte limpios.
Por supuesto, el paso de los combustibles fósiles a la energía renovable y al transporte libre de fósiles se sentirá de manera diferente en cada país, región y comunidad. Los gobiernos deben garantizar en la COP28 que la transición hacia una economía baja en carbono no deje a nadie atrás, incluidos los trabajadores y las comunidades que dependen de la industria de los combustibles fósiles. Un paquete ambicioso de resultados energéticos debe estar respaldado por compromisos y mecanismos para escalar y alinear el financiamiento público y privado para apoyar el cambio de los países en desarrollo hacia fuentes de energía más limpias.
Por último, es esencial que esta cumbre climática de la ONU no se convierta en una plataforma para promesas de la industria del petróleo y el gas que no abordan la cuestión central en juego. En la COP28, se espera que los Emiratos Árabes Unidos anuncien el compromiso de al menos 20 importantes empresas de petróleo y gas para reducir las fugas de metano y alcanzar emisiones netas iguales a cero para 2050, pero sólo para sus propias operaciones, no para el combustible que venden. Al no abordar las llamadas emisiones de “alcance 3” del combustible que es producido a partir de su extracción de petróleo y gas y que posteriormente es vendido, la industria del petróleo y el gas elude las emisiones que representan hasta el 95% de su contribución a la crisis climática.
Sumarse a la transformación del sistema mundial de alimentación y uso de la tierra
El sistema mundial de alimentación y uso de la tierra es a la vez profundamente vulnerable a y un impulsor clave del cambio climático. Los alimentos y el uso de la tierra son responsables de al menos un tercio de las emisiones globales, incluido a través de su enorme papel en la pérdida de bosques. Al mismo tiempo, las sequías, las inundaciones, las olas de calor y las condiciones climáticas extremas alteran las temporadas de cultivo y destruyen los cultivos y los medios de vida de las personas que se dedican a la agricultura, lo que exacerba el hambre y la inseguridad alimentaria en todo el mundo en tiempos que nos enfrentamos a guerras, inflación y desigualdad.
La COP28 será la primera cumbre climática que reconozca explícitamente la estrecha interacción entre los alimentos y el uso de la tierra y la crisis climática. El resultado del balance mundial ofrece una oportunidad para avanzar en esta agenda, al igual que la Declaración de los Emiratos sobre sistemas alimentarios resilientes, agricultura sostenible y acción climática liderada por la presidencia de la COP28. La declaración invita a los gobiernos nacionales a colocar los alimentos y el uso de la tierra en el centro del proceso climático, incluso mediante la incorporación de objetivos explícitos sobre alimentos y uso de la tierra en las NDC y los planes nacionales de adaptación (PNA) de las naciones.
El proceso de la Labor conjunta de Sharm el-Sheikh sobre la implementación de la acción climática para la agricultura y la seguridad alimentaria (SSJW) también puede ayudar a impulsar una agenda sostenible de alimentación y uso de la tierra en la COP28. Las Partes deberían adoptar un enfoque holístico para impulsar sistemas alimentarios sostenibles y resilientes, mirando más allá de la producción agrícola. Un enfoque de este tipo abarcaría al menos tres elementos clave: una producción de alimentos resiliente y positiva para la naturaleza; dietas y nutrición saludables, asequibles y sostenibles; y pérdida y desperdicio de alimentos.
Elevar a las ciudades como socios críticos en la lucha climática
Por primera vez en la COP28, una cumbre climática de la ONU contará con una Cumbre de Acción Climática Local. La reunión incluirá a cientos de personas líderes subnacionales como alcaldes, gobernadores, ejecutivos de empresas y representantes de ONG, con un enfoque en cómo pueden coordinar mejor la acción climática con los gobiernos nacionales.
Las ciudades son fundamentales para abordar el cambio climático, ya que representan el 70% de las emisiones globales de CO2 y están en la primera línea de amenazas climáticas cada vez más frecuentes y graves. Al mismo tiempo, ni las ciudades ni los países pueden resolver la crisis climática por sí solos, ni generar una resiliencia adecuada para las millones de personas vulnerables al clima que viven en ellos. Las investigaciones muestran que, si bien las emisiones urbanas se pueden reducir en un 90% para 2050 a través de las tecnologías y opciones políticas existentes, los gobiernos municipales pueden alcanzar sólo el 28% de ese potencial sin una colaboración adicional con los gobiernos nacionales. Las ciudades también albergan a cientos de millones de residentes vulnerables que viven en asentamientos informales y carecen de acceso a otros servicios básicos, incluidos muchos que migran de zonas rurales a raíz de desastres relacionados con el clima.
En la COP28, las ciudades y los gobiernos nacionales pueden acordar nuevas formas de coordinación. Por ejemplo, los países pueden hacer más para incorporar actores subnacionales y no estatales en sus NDC y otras políticas climáticas nacionales, así como aumentar el financiamiento y la asistencia técnica para ayudar a los actores subnacionales a traducir las metas en acciones. Mientras tanto, las ciudades necesitan mejorar la transparencia y la ambición de sus objetivos climáticos locales. Y tanto para los países como para las ciudades, es imperativo transformar los principales sistemas compartidos, como el transporte, las edificaciones y el uso del suelo, mediante una planificación intersectorial y multinivel.
3) Responder a los impactos climáticos cada vez más graves
Un estudio reciente encontró que los desastres climáticos costaron 2.8 billones de dólares entre 2000 y 2019, o un promedio de 143 mil millones de dólares por año. El costo humano, económico y ambiental del cambio climático está destinado a empeorar incluso si las emisiones se estabilizan. Es imperativo que los negociadores de la COP28 ayuden a las comunidades a adaptarse a los impactos climáticos y apoyen a quienes pierden sus hogares, sus medios de vida y mucho más.
Poner en pleno funcionamiento el Fondo de pérdidas y daños
Al final de largas y tensas negociaciones en la COP27 el año pasado, los países finalmente acordaron un fondo que ayudará a las naciones vulnerables al clima a abordar las “pérdidas y daños”, los impactos del cambio climático que son tan severos que no se puede adaptar a ellos. El establecimiento de un Fondo para pérdidas y daños fue un avance histórico después de más de 30 años desde que las naciones vulnerables identificaron por primera vez esta necesidad.
Una tarea clave para los negociadores climáticos en la COP28 es poner en pleno funcionamiento el Fondo de pérdidas y daños. Tendrán que decidir dónde se alojará el fondo y su relación con la CMNUCC, qué países contribuirán y qué actividades y países son elegibles para recibir apoyo financiero. Los negociadores también deben abordar cuestiones clave de gobernanza, como orientación para determinar la composición de la Junta Directiva, así como claridad sobre cómo los nuevos acuerdos de financiación fuera del Fondo pueden ser complementarios. Estos acuerdos de financiación podrían incluir fuentes, fondos e iniciativas dentro y fuera de la COP y el Acuerdo de París.
Las decisiones de la COP28 se basarán en las recomendaciones del Comité de transición de pérdidas y daños. La cuarta reunión del comité, que tuvo lugar a finales de octubre, terminó en desorden y no se logró llegar a un consenso. Dos semanas después, el comité se reunió por última vez para brindar una oportunidad más de salvar profundas divisiones antes de la COP28. Después de considerables concesiones por parte de los países miembro en desarrollo, el Comité de Transición acordó recomendaciones, incluida la de que el Banco Mundial actúe como anfitrión temporal del fondo durante los primeros cuatro años -sujeto a condiciones- y la naturaleza voluntaria de las contribuciones al fondo. El Banco Mundial tiene que confirmar su voluntad en un plazo de seis meses.
Las recomendaciones también incluyen la elegibilidad de todos los países en desarrollo para acceder a financiamiento y un marco de asignación de recursos que permita pisos mínimos de financiamiento para los Países menos desarrollados (PMA) y los Pequeños estados insulares en desarrollo (PEID). Aunque la quinta reunión terminó con una nota muy tensa, marcada por fuertes reservas de Estados Unidos, en las semanas siguientes los países, incluido Estados Unidos, se unieron en torno a las recomendaciones. Sin embargo, en última instancia, no son las recomendaciones las que harán o desharán la COP28, sino una decisión final. La pelota está ahora en la cancha de las negociaciones de la COP28 para poner en funcionamiento el fondo.
Las promesas financieras al Fondo de pérdidas y daños durante los primeros días de la COP podrían ayudar a reconstruir la confianza entre los países desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, si las prioridades de los países en desarrollo en materia de financiación de pérdidas y daños se vuelven a cuestionar, podríamos estar destinados a una COP28 muy difícil.
Además de poner en funcionamiento el Fondo de pérdidas y daños, los países deberían acordar una institución anfitriona para la Red de Santiago sobre pérdidas y daños (SNLD). La Red de Santiago, establecida por primera vez en la COP25 en 2019, tiene como objetivo brindar asistencia técnica a los países en desarrollo para abordar las pérdidas y daños, pero aún no ha comenzado a desempeñar su función, en gran parte debido a la falta de una institución anfitriona. Hay dos contendientes para este papel: el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), en conjunto con la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos. Después de no poder ponerse de acuerdo sobre un anfitrión en las negociaciones entre sesiones en junio a principios de este año, el acuerdo de los países sobre un anfitrión adecuado para el SNLD será una parte clave del paquete de pérdidas y daños en la COP28.
Avanzar en el marco del Objetivo Mundial de Adaptación y ampliar la financiación para la adaptación
Cuando se adoptó el Acuerdo de París en 2015, los países acordaron establecer una Meta global para adaptación (GGA) y realizar un mejor seguimiento del progreso en la mejora de la capacidad de adaptación, el fortalecimiento de la resiliencia, la reducción de la vulnerabilidad y la contribución al desarrollo sostenible. Para abordar los impactos climáticos que los países y las comunidades ya enfrentan y aquellos que enfrentarán en el futuro, debemos comprender mejor dónde se está produciendo el progreso y dónde se está quedando atrás.
En la COP28, los países pretenden poner en funcionamiento la GGA para medir mejor el progreso en las acciones de adaptación.
Los países han acordado que la GGA debería tener un marco para mejorar las acciones y el apoyo a la adaptación, guiar la implementación y mejorar el equilibrio global entre mitigación y adaptación, además de evitar la mala adaptación y reducir la desigualdad. Es importante destacar que el marco de la GGA también debería apuntar a otorgar a las comunidades locales un mayor poder de toma de decisiones, por ejemplo, basándose en los Principios para la adaptación liderada localmente, de modo que los planes y políticas de adaptación puedan implementarse de manera más rápida, amplia y equitativa.
En la COP28, los negociadores deberían formalizar su acuerdo preliminar de que los países deberían establecer objetivos para cada paso del ciclo de políticas de adaptación, desde la planificación hasta la implementación, y adoptar un proceso para establecer objetivos para cuestiones como la seguridad alimentaria, la salud y la infraestructura, y para asuntos intersectoriales como género, equidad intergeneracional y conocimiento de los pueblos indígenas. De manera muy crítica, también deberían establecer un proceso para determinar métricas para evaluar las acciones de adaptación, cómo deben recopilarse y cómo informarlas.
4) Proporcionar financiación climática
Para que los objetivos climáticos globales sean alcanzables, el mundo necesita lograr 4.3 billones de dólares en flujos financieros anuales relacionados con el clima para 2030. En la COP28, los negociadores pueden avanzar en varias áreas para acelerar los esfuerzos de descarbonización, desarrollar la resiliencia a los impactos climáticos y sentar las bases para nuevos objetivos de financiación climática que supongan un cambio radical en la ambición.
Cumplir con los compromisos financieros existentes y prepararse para una nueva meta de financiamiento climático global
Los países desarrollados acordaron en 2009 movilizar colectivamente 100 mil millones de dólares cada año hasta 2020 para ayudar a los países en desarrollo a mitigar y adaptarse al cambio climático; Desde entonces, el objetivo se extendió hasta 2025. Sin embargo, hasta ahora los países desarrollados no han logrado cumplir este compromiso. Si bien recientemente expresaron su confianza en que alcanzarán este objetivo en 2023, los países ricos deben llegar a la COP28 preparados para abordar los déficits de financiación y garantizar un acceso más rápido y una financiación de mayor calidad.
Hace dos años, en la COP26, los países acordaron al menos duplicar el financiamiento a la adaptación con respecto a los niveles de 2019 para 2025. Esto acercaría al mundo a un equilibrio largamente deseado entre el financiamiento para la mitigación y la adaptación. El Comité Permanente de Finanzas prepara un informe sobre cómo las tendencias actuales en el financiamiento para la adaptación se alinean con este objetivo, que seguramente informará las negociaciones de diciembre. También habrá debates importantes sobre cómo el sector privado puede ampliar la financiación para la adaptación.
La COP28 también debe sentar las bases para establecer un nuevo objetivo de financiación climática global posterior a 2025 (también conocido como “nuevo objetivo colectivo cuantificado” o NCQG), que sucederá al objetivo de 100 mil millones de dólares. Los países se comprometieron a establecer este nuevo objetivo para la COP29 en 2024. Es poco probable que los negociadores lleguen a una cifra principal para el nuevo objetivo este año, pero reducir las opciones sería un progreso útil, incluido el marco de tiempo que cubrirá el objetivo, cómo monitorear e informar el progreso, y cómo se relacionará con las pérdidas y daños.
Cambiar los flujos financieros hacia soluciones climáticas
Los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París incluyen el objetivo de hacer que todos los flujos financieros sean consistentes con un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima, como lo exige el Artículo 2.1 (c). Garantizar que todos los flujos financieros (tanto públicos como privados) apoyen y no impidan la acción climática es esencial para lograr las reducciones de emisiones y la resiliencia que el mundo necesita.
Sin embargo, los países aún tienen que determinar qué significa este artículo en la práctica. Llegar a una definición estándar del Artículo 2.1(c) es un desafío ya que los países tienen circunstancias, necesidades y estrategias nacionales muy diferentes. Otra cuestión central se refiere a la relación entre la alineación de los flujos financieros y la responsabilidad de los países desarrollados en el artículo 9 del Acuerdo de París de proporcionar y movilizar recursos financieros que apoyen la acción climática de los países en desarrollo. Los países en desarrollo quieren garantizar que un enfoque más amplio en los flujos financieros no distraiga la atención de las responsabilidades financieras de los países desarrollados.
No está claro si el Artículo 2.1(c) será un tema de la agenda de la COP28, o cómo se abordará en el balance mundial. En Dubái, el Comité Permanente de Finanzas y la Secretaría de la CMNUCC ofrecerán orientación sobre el camino a seguir para poner en práctica el objetivo financiero del Acuerdo de París.
Mientras tanto, cuestiones relacionadas con el papel de las instituciones financieras internacionales han pasado a primer plano en las conversaciones sobre el clima de la ONU. El resultado de la COP27 instó a los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y a sus accionistas a reformar sus políticas y prácticas, alinear las finanzas y simplificar el acceso a la financiación, al tiempo que señaló el problema del creciente endeudamiento y las crecientes necesidades de los países en desarrollo. Estas cuestiones volverán a ocupar un lugar central en la COP28, especialmente después de las reuniones anuales del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en octubre de 2023, donde los BMD emitieron una declaración conjunta reafirmando su intención de impulsar la colaboración, aumentar la capacidad financiera, utilizar financiación innovadora y catalizar la financiación privada. También subrayaron la necesidad de alinear sus flujos de financiamiento con los objetivos del Acuerdo de París.
COP28: Un momento para la rendición de cuentas y la acción
Los líderes y negociadores climáticos deben llegar a la COP28 preparados para asumir compromisos audaces y grandes decisiones. Los puntos de referencia para un resultado sólido en la cumbre climática de la ONU se centran en gran medida en si los países brindan una respuesta ambiciosa al primer balance mundial y aceptan poner en pleno funcionamiento el Fondo de pérdidas y daños. Y, lo que es más importante, los países deben demostrar cómo están cumpliendo sus promesas pasadas y preparándose para presentar planes climáticos nacionales mucho más sólidos en 2025.
Se acabó el tiempo de la retórica y las posturas. Para que esta COP28 sea un éxito, los gobiernos, las corporaciones y otros deben venir preparados para tomar acciones definitivas que beneficien a las personas, la naturaleza y el clima.